№88а-3413/2026

КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

    город Челябинск                                  04 марта 2026 года

    Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи                  Сапрыгиной Л.Ю.,

судей                        Ладейщиковой М.В., Феофиловой Л.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи кассационную жалобу Чижовой Олеси Сергеевны, действующей в интересах группы лиц, и кассационное представление Свердловского межрайонного природоохранного прокурора (далее – Прокурор) на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Свердловского областного суда от 16 сентября 2025 года по административному делу №2а-1354/2025 по коллективному административному исковому заявлению к администрации муниципального округа Первоуральск (далее – администрация) и Главе муниципального округа Первоуральск (далее – Глава округа) о признании незаконными постановления, действий по организации и проведению общественных обсуждений.

Заслушав доклад судьи Ладейщиковой М.В., объяснения Чижовой О.С. и ее представителей Колотилиной Л.В. и Кочнева А.В., поддержавших доводы кассационной жалобы, а также возражения представителей администрации и ПАО «Трубная Металлургическая Компания» - Печенкиной М.В. и Никитина К.В., судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции,

установила:

постановлением администрации от 17 сентября 2015 года №2030 утверждено Положение о порядке проведения на территории городского округа Первоуральск общественных обсуждений по вопросам оценки воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе (далее – Положение №2030) и состав комиссии.

20 января 2025 года в администрацию поступило уведомление акционерного общества «Первоуральский новотрубный завод» (далее – АО «ПНТЗ») об организации общественных обсуждений по объекту государственной экологической экспертизы – проекта технической документации «Строительство полигона промышленных отходов АО «ПНТЗ», включая предварительные материалы оценки воздействия намеченной и иной хозяйственной деятельности на окружающую среду (далее – объект ГЭЭ).

Постановлением администрации от 23 января 2025 года №08 (далее – постановление №08) предписано провести общественные обсуждения по объекту ГЭЭ и указано: основание для проведения общественных обсуждений: уведомление АО «ПНТЗ» (пункт 1.1); заказчик – АО «ПНТЗ» (пункт 1.2); предмет общественных обсуждений – строительство полигона отходов АО «ПНТЗ» (пункт 1.3); форма проведения общественных обсуждений – общественные слушания (пункт 1.5); орган, ответственный за организацию и проведение общественных обсуждений – администрация (пункт 1.6); срок проведения общественных обсуждений: с 27 января 2025 года в течение 31 дня (пункт 1.7); проектная документация - Строительство полигона промышленных отходов АО «ПНТЗ», включая материалы оценки воздействия намеченной и иной хозяйственной деятельности на окружающую среду, доступна на сайте администрации (пункт 1.8); дата проведения общественных слушаний – 17 февраля 2025 года в 17.00 часов (пункт 1.10).

По итогам проведенной Свердловской межрайонной природоохранной прокуратурой проверки в адрес Главы округа внесены протесты от 25 февраля 2025 года №02-03-2025 об отмене постановления №08, как не соответствующего Требованиям к материалам оценки воздействия на окружающую среду, утвержденных приказом Минприроды России от 01 декабря 2020 года №999 (далее – Требования №999), поскольку действующее законодательство не предусматривает проведение общественных обсуждений в отношении поименного в постановлении объекта, а также о приведении Положения №2030 в соответствии с действующим законодательством, поскольку документ разработан на основании приказа Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды от 16 мая 2000 года №372, который утратил силу с 01 сентября 2021 года.

Согласно протоколу от 17 февраля 2025 года признаны состоявшимися общественные слушания по объекту ГЭЭ, подготовлено заключение о результатах общественных обсуждений.

Постановлением администрации от 04 марта 2025 года, принятым в соответствии, в том числе с протестом прокурора от 25 февраля 2025 года, признано утратившим силу постановление администрации от 17 сентября 2015 года №2030.

Согласно постановлению администрации от 19 марта 2025 года №36 (далее – постановление №36) утверждено заключение по результатам общественных обсуждений по объекту ГЭЭ, которое отменено постановлением администрации от 26 марта 2025 года №42.

Постановлением администрации от 26 марта 2025 года №43 (далее – постановление №43) утверждено заключение по результатам общественных обсуждений по объекту ГЭЭ, подготовленного на основании протокола от 17 февраля 2025 года и содержащего выводы о выполнении всех необходимых процедур в рамках проведения общественных обсуждений и о направлении протокола заказчику для формирования окончательных материалов оценки воздействия на окружающую среду.

С 01 января 2026 года АО «ПНТЗ» прекратило свою деятельность путем реорганизации в форме присоединения к Публичному акционерному обществу «Трубная Металлургическая Компания» (далее – ПАО «ТМК»).

Стругова Э.А., а также граждане Савичев Ю.И., Черезов А.В., Черезова Л.Ф., Смирнов Н.А., Смирнова М.П., Салимуллина Г.Р., Расковалова М.В., Леонтьева М.Н., Кудаклва Л.Е., Деришева И.В., Исаев И.А., Исаева С.А., Смирнова Н.Н., Савина Е.В., Колобова О.Н., Стулин А.В., Арефина Е.Н., Накаряков А.Е., Ложкина И.Е., Чулков А.М., Порошина Т.С., Лыткина Т.А., Вахрушев А.С., Чижова О.С., поручившие в порядке статьи 42 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации ведение административного дела Чижовой О.С. и заявившие о присоединении к административному иску Струговой Э.А., обратились в суд с административными исковыми заявлениями, в которых просили признать незаконными действия администрации по организации и проведению общественных обсуждений (общественных слушаний) по объекту ГЭЭ в период с 27 января по 27 февраля 2025 года (включительно), с учетом приема замечаний и предложений от общественности в течение всего срока проведения общественных обсуждений в течение 10 календарных дней после окончания срока общественных обсуждений и действия Главы округа по подписанию постановления №36.

Заявленные требования административные истцы обосновали нарушением своих прав на благоприятную окружающую среду, а также на полноценное и законное общественное обсуждение экологических вопросов, указав, что названные общественные обсуждения проведены на основании незаконного Положения №2030, что подтверждено соответствующим протестом Прокурора и постановлением администрации от 04 марта 2025 года.

Кроме того, отметили, что решение об организации проведения общественных обсуждений принято неуполномоченным органом – администрацией, тогда как Уставом города Первоуральска данные вопросы находятся в ведении Управления жилищно-коммунального хозяйства и строительства муниципального округа Первоуральск (далее – Управление ЖКХиС Первоуральска).

Определением Первоуральского городского суда Свердловской области от 23 апреля 2025 года административные дела по административным искам Струговой Э.А. и группы граждан объединены в одно производство.

Решением Первоуральского городского суда Свердловской области от 20 мая 2025 года признаны незаконными действия администрации по проведению общественных обсуждений (общественных слушаний) по объекту ГЭЭ в период с 27 января по 27 февраля 2025 года.

В остальной части в удовлетворении административного иска отказано.

С администрации в пользу Чижовой О.С. взысканы расходы по уплате государственной пошлины в размере 3 000 рублей, Струговой Э.А. возвращена уплаченная государственная пошлина в сумме 3 000 рублей.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Свердловского областного суда от 16 сентября 2025 года решение суда отменено в части удовлетворения коллективного административного иска, взыскания расходов по оплате государственной пошлины и возврата государственной пошлины.

В указанной части принято новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. В остальной части решение суда оставлено без изменения.

В поданной 19 января 2026 года кассационной жалобе Чижова О.С., действуя в интересах группы лиц, просит апелляционное определение отменить, ссылаясь на незаконность действий администрации по организации спорных общественных обсуждений, поскольку фактически представленные материалы были подготовлены уже в окончательном виде и учет замечаний и предложений граждан был на данной стадии невозможен.

Кроме того, автор жалобы отмечает, что спорные материалы по оценке воздействия на окружающую среду не содержали альтернативные варианты реализации намечаемой хозяйственной деятельности, чем были нарушены положения пункта 4.5 Требований №999.

09 февраля 2025 года Прокурором подано кассационное представление об отмене апелляционного определения и оставлении в силе решения суда первой инстанции, поскольку постановление администрации о проведении общественных обсуждений принято не уполномоченным органом и не соответствовало Требованиям №999, а общественные слушания фактически проведены по представленным окончательным, а не по предварительным материалам, а Положение №2030 устанавливает незаконное ограничение для участия лицам, не зарегистрированном в муниципальном округе.

Администрацией и ПАО «ТМК» представлены письменные возражения об отсутствии оснований для удовлетворения кассационных жалобы и представления.

Все лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, поэтому судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело при имеющейся явке.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалобы, представления, возражений, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений судом апелляционной инстанции не допущено.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждый имеет право на благоприятную окружающую среду и обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам; земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (часть 1 статьи 9, статьи 42 и 58).

К законодательным актам, направленным на реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, в частности, относится Федеральный закон от 23 ноября 1995 года №174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (далее – Закон об экологической экспертизе), который регулирует отношения в области экологической экспертизы и направлен на реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду (преамбула).

Статьей 3 Закона об экологической экспертизе установлены принципы экологической экспертизы, среди которых предусмотрен принцип гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения.

К числу полномочий, закрепленных статьей 9 Закона об экологической экспертизе за органами местного самоуправления, относятся полномочия по организации общественных обсуждений, проведение опросов, референдумов среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе.

Правовые основы организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, установлены Федеральным законом от 21 июля 2014 года №212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», в соответствии с которым к формам общественного контроля отнесены общественное обсуждение (пункт 1 статьи 24) и общественные (публичные) слушания (пункт 1 статьи 25).

Проведение оценки воздействия на окружающую среду, включая формы, сроки и последовательность общественных обсуждений осуществляется в порядке, определенном Требованиями №999, действовавших на период возникновения спорных правоотношений.

Суд первой инстанции, разрешая настоящий спор по существу, пришел к заключению о незаконности действий администрации по организации и проведению спорных общественных обсуждений по объекту ГЭЭ, поскольку действующие на спорный период пункты 5 и 6 Положения №2030 противоречили Требованиям №999 в части определения предмета общественных обсуждений и ограничения круга лиц, имевших право на участие в таких обсуждениях, в зависимости от регистрации на территории городского округа Первоуральск.

Дополнительно, суд первой инстанции отметил организацию и проведение общественных обсуждений администрацией, как неуполномоченным лицом, сославшись на Устав муниципального округа Первоуральск, положениями которого закреплено, что к компетенции именно Управления ЖКХиС Первоуральска отнесены, в том числе организация и проведение в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды общественных обсуждений планируемой хозяйственной и иной деятельности на территории муниципального округа.

Исходя из принятия администрацией постановления от 26 марта 2025 года №42, отменившего оспариваемое постановление №36, суд первой инстанции не усмотрел нарушений прав административных истцов в данной части, в связи с чем отказал в удовлетворении заявленных требований о признании незаконным постановления №36.

Судебная коллегия по административным делам областного суда не согласилась с выводами суда первой инстанции в части удовлетворения административного иска, руководствуясь следующим.

Установив, что общественные обсуждения организовывались и проводились администрацией для выявления мнения жителей по объекту ГЭЭ, учета их интересов по вопросам местного значения, а также, что граждане в период проведения данного мероприятия направляли запросы и замечания, приняли личное участие при обсуждении 17 февраля 2025 года, суд апелляционной инстанции сделал вывод, что оспариваемые административными истцами действия администрации не могут быть признаны незаконными только по формальным основаниям, отраженным в административном исковом заявлении.

Признавая ошибочным вывод суда первой инстанции об организации и проведении общественных обсуждений ненадлежащим субъектом, суд апелляционной инстанции, приняв во внимание положения пункта 3 части 1 статьи 17 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон №131-ФЗ) о полномочиях органов местного самоуправления по созданию муниципальных предприятий и учреждений в целях решения вопросов местного значения, к которым, в том числе отнесены организация и проведение общественных обсуждений, а также статьи 38 Устава муниципального округа Первоуральск о том, что Управление ЖКХиС Первоуральска является отраслевым органом местного самоуправления и входит в структуру администрации, признал, что делегирование отдельных полномочий Управлению ЖКХиС Первоуральска не освобождает администрацию, как органа местного самоуправления, от обязанности по организации и проведению общественных обсуждений по вопросам местного значения.

Анализируя предмет общественных обсуждений, суд апелляционной инстанции указал, что, вопреки суждениям суда первой инстанции об отсутствии проекта Технического задания, предварительные материалы оценки воздействия на окружающую среду тоже выступают самостоятельным предметом общественных обсуждений, поскольку техническое задание может быть предметом таких обсуждений только в том случае, если заказчиком принято решение о его подготовке, чего в материалах административного дела не имеется.

Судом апелляционной инстанции обращено внимание, что целью общественных обсуждений являлось выяснение мнения местных жителей относительно поставленного на обсуждение вопроса, в связи с чем оспариваемые действия администрации по организации и проведению общественных обсуждений не порождают правовых последствий и не нарушают права административных истцов, поскольку предшествуют результату проведенного мероприятия, зафиксированного в протоколе общественных обсуждений.

Судебная коллегия кассационного суда соглашается с выводами суда апелляционной инстанции, которые соответствуют нормам материального права, мотивированы, исчерпывающе изложены в апелляционном определении, основаны на совокупности доказательств и оценены по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Подлежат отклонению доводы кассационных жалоб и представления о неверном определении предмета спорных общественных обсуждений.

В соответствии с пунктом 4 Требований №999 для формирования материалов оценки воздействия на окружающую среду заказчиком (исполнителем): формируются предварительные материалы оценки воздействия на окружающую среду по результатам исследований по оценке воздействия на окружающую среду, проведенных с учетом альтернатив реализации, целей деятельности, способов их достижения, а также в соответствии с Техническим заданием (в случае его подготовки) (пункт 4.5); подготавливается и направляется в органы государственной власти и (или) органы местного самоуправления уведомление о проведении общественных обсуждений предварительных материалов оценки воздействия на окружающую среду (или объекта экологической экспертизы, включая предварительные материалы оценки воздействия на окружающую среду) (далее также - объект общественных обсуждений) (пункт 4.6); проводятся общественные обсуждения по объекту общественных обсуждений (пункт 4.7); анализируются и учитываются замечания, предложения и информация, поступившие от общественности в ходе проведения общественных обсуждений в соответствии с пунктом 4.7 настоящих требований (пункт 4.8); формируются окончательные материалы оценки воздействия на окружающую среду (или объекта экологической экспертизы, включая окончательные материалы оценки воздействия на окружающую среду) на основании предварительных материалов оценки воздействия на окружающую среду с учетом результатов анализа и учета замечаний, предложений и информации в соответствии с пунктом 4.8 настоящих требований.

Пунктом 7.9.3 Требований №999 предусмотрены следующие формы общественных обсуждений: простое информирование; опрос; общественные слушания; иная форма общественных обсуждений.

В рассматриваемом деле, все вышеприведенные положения Требований №999 при организации администрацией общественных обсуждений выполнены.

Указания авторов жалобы и представления о формировании окончательных материалов для общественного обсуждения опровергаются как уведомлением АО «ПНТЗ» об организации общественных обсуждений, в том числе в отношении предварительных материалов оценки воздействия намеченной хозяйственной или иной деятельности на окружающую среду, так и протоколом общественных слушаний от 17 февраля 2025 года.

Суждения об организации общественных обсуждений ненадлежащим лицом правомерно не приняты судом апелляционной инстанции и отклонены с приведением соответствующих мотивов, нашедших отражение в апелляционном определении и в дополнительной аргументации не нуждающихся.

Ссылки на ограниченный круг лиц, имеющих право принимать участие в общественных обсуждениях, также являются несостоятельными, поскольку как следует из протокола от 17 февраля 2025 года в общественных слушаниях принимали участие, в том числе лица, не зарегистрированные на территории муниципального округа.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в определении от 15.07.2010 №931-0-0, будучи публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования, публичные слушания, по смыслу статьи 3 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением. Тем не менее, они представляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям. Конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта (пункт 2.1).

В связи с чем, следует признать верным вывод суда апелляционной инстанции о рекомендательном характере результатов общественных обсуждений, не порождающих непосредственно правовых последствий, ввиду отсутствия властного начала.

По смыслу положений статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для признания решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего незаконными необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

Совокупность таких условий при рассмотрении настоящего административного дела не установлена.

В кассационных жалобе и представлении не приведено каких-либо доводов, которые не получили оценку суда в апелляционном определении и могли бы повлиять на законность обжалованного судебного акта.

При установленных обстоятельствах, нормы материального права судом апелляционной инстанции применены правильно.

Нарушений норм процессуального права, которые могли повлиять на исход дела, судом апелляционной инстанции не допущено.

Иное толкование подателями жалобы и представления положений действующего законодательства, а также иная оценка обстоятельств спора не свидетельствуют о неправильном применении судом апелляционной инстанции норм права, оснований для отмены апелляционного определения по доводам кассационных жалоб и представления не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции,

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Свердловского областного суда от 16 сентября 2025 оставить без изменения, кассационную жалобу Чижовой Олеси Сергеевны, действующей в интересах группы лиц, и кассационное представление Свердловского межрайонного природоохранного прокурора - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы путем подачи кассационной жалобы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения (за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы Седьмым кассационным судом общей юрисдикции).

Кассационное определение в полном объеме принято 16 марта 2026 года.

    Председательствующий

    Судьи