№ 88а-4850/2026

КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Челябинск                                     07 апреля 2026 года

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Печенкиной Н.А.,

судей                    Тетюева С.В., Феофиловой Л.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Дегтевой Любови Владимировны на решение Ленинского районного суда г. Екатеринбурга Свердловской области от 20 марта 2025 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Свердловского областного суда от 14 августа 2025 года по административному делу №2а-1987/2025 по административному иску Дегтевой Любови Владимировны, Букина Олега Николаевича о признании незаконным приказа Управления государственной охраны объектов культурного наследия Свердловской области от 23 октября 2024 года № 668 «Об отказе во включении выявленного объекта культурного наследия «Дом псаломщика Свято-Духовской церкви Топоркова Николая Петровича», расположенного по адресу: <данные изъяты>, в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации».

Заслушав доклад судьи Седьмого кассационного суда общей юрисдикции Печенкиной Н.А., заключение прокурора Трошкиной А.В., полагавшей необходимым отменить судебные акты и направить дело на новое рассмотрение, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции,

у с т а н о в и л а:

приказом Управления государственной охраны объектов культурного наследия Свердловской области от 04 июня 2024 года № 356 включен объект «Дом псаломщика Свято- Духовской церкви Топоркова Николая Петровича», расположенный по адресу: <данные изъяты>, обладающий признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия Свердловской области; на Отдел государственной охраны объектов культурного наследия Управления государственной охраны объектов культурного наследия Свердловской области возложена обязанность обеспечить своевременное проведение мероприятий, определенных статьей 16.1 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».

Указанный приказ от 04 июня 2024 года № 356 принят на основании заключения государственного бюджетного учреждения культуры Свердловской области «Научно-производственный центр по охране и использованию памятников истории и культуры Свердловской области» от 20 февраля 2024 года, акта осмотра объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, от 26 марта 2024 года, результатов работы по установлению историко-культурной ценности объекта, изложенных в служебной записке отдела государственной охраны объектов культурного наследия Управления государственной охраны объектов культурного наследия Свердловской области от 31 мая 2024 года № 38-04-05/49, приказа Управления государственной охраны объектов культурного наследия Свердловской области от 17 мая 2024 года № 296 «Об исполнении обязанностей начальника Управления государственной охраны объектов культурного наследия Свердловской области».

23 октября 2024 года Управлением государственной охраны объектов культурного наследия Свердловской области издан приказ № 668, которым на основании акта государственной историко-культурной экспертизы от 25 сентября 2024 года, отказано во включении выявленного объекта культурного наследия «Дом псаломщика Свято-Духовской церкви Топоркова Николая Петровича», расположенного по адресу: <данные изъяты>, в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Этим же приказом Управления государственной охраны объектов культурного наследия Свердловской области от 23 октября 2024 года № 668 выявленный объект культурного наследия «Дом псаломщика Свято- Духовской церкви Топоркова Николая Петровича», расположенный по адресу: <данные изъяты>, исключен из перечня выявленных объектов культурного наследия Свердловской области.

Дегтева Л.В., Букин О.Н. обратились в суд с административным иском о признании незаконным указанного приказа Управления государственной охраны объектов культурного наследия Свердловской области от 23 октября 2024 года № 668, возложении на административного ответчика обязанности по возврату объекта в перечень выявленных объектов культурного наследия Свердловской области (согласно приказу от 04 июня 2024 года), по проведению независимой государственной историко-культурной экспертизы Объекта в целях обоснования целесообразности включения в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Требования административными истцами мотивированы тем, что оспариваемый приказ не соответствует требованиям федерального законодательства, экспертиза проведена с нарушением принципов историко-культурной экспертизы, достоверности и полноты информации, научной обоснованности, объективности и законности; в сводку предложений в рамках обсуждения отрицательного акта государственной историко-культурной экспертизы, опубликованной административным ответчиком на сайте, не вошли замечания аттестованного эксперта; не учтены замечания к отрицательной экспертизе специалистов.

Решением Ленинского районного суда г. Екатеринбурга Свердловской области от 20 марта 2025 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Свердловского областного суда от 14 августа 2025 года, административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.

В кассационной жалобе, поданной в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции (поступила в суд первой инстанции 17 февраля 2026 года), административный истец Дегтева Л.В. ставит вопрос об отмене вышеуказанных судебных актов, ссылаясь на то, что выводы судов не соответствуют обстоятельствам административного дела, неправильно применены нормы материального и процессуального права.

Управлением государственной охраны объектов культурного наследия Свердловской области представлены письменные возражения относительно доводов кассационной жалобы.

Неявившиеся в суд кассационной инстанции лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом. Судебная коллегия на основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствии указанных лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, возражений на нее, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

При рассмотрении кассационной жалобы установлено, что нарушения такого характера были допущены судом первой и апелляционной инстанций.

Регулирование вопросов охраны памятников истории и культуры отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт «д» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Отношения в сфере государственной охраны памятников истории и культуры народов Российской Федерации урегулированы Федеральным законом от 25 июня 2002 года №73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №73-ФЗ), в силу подпункта 12 статьи 9.2 которого к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относится принятие решения о включении объекта в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия регионального значения или объекта культурного наследия местного (муниципального) значения или об отказе во включении объекта в указанный реестр.

Порядок включения объектов культурного наследия в реестр регламентирован статьей 18 Федерального закона №73-ФЗ, обязывающей региональный орган охраны объектов культурного наследия после принятия решения о включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия обеспечить проведение государственной историко-культурной экспертизы, на основании заключения которой принимается решение о включении объекта в реестр в качестве объекта культурного наследия регионального или по согласованию с органами местного самоуправления - местного (муниципального) значения либо об отказе во включении объекта в реестр (пункты 1 и 3).

На территории Свердловской области действует Закон от 21 июня 2004 года № 12-ОЗ «О государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) в Свердловской области» (далее Закон Свердловской области от 21 июня 2004 года № 12-ОЗ), согласно пункту 3 статьи 10 уполномоченный исполнительный орган государственной власти Свердловской области в сфере охраны объектов культурного наследия исключает выявленный объект культурного наследия из перечня выявленных объектов культурного наследия на основании решения о включении такого объекта в единый государственный реестр объектов культурного наследия или об отказе во включении его в этот реестр, принятого в порядке, предусмотренном федеральным законом.

В соответствии с пунктом 4 статьи 13 Закона Свердловской области от 21 июня 2004 года № 12-ОЗ на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы, в котором определяется историко-культурная ценность объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, и предлагается отнести такой объект к объектам культурного наследия областного или местного (муниципального) значения, уполномоченный исполнительный орган государственной власти Свердловской области в сфере охраны объектов культурного наследия принимает решение о включении такого объекта в единый государственный реестр объектов культурного наследия в качестве объекта культурного наследия областного значения или по согласованию с органами местного самоуправления - местного (муниципального) значения либо об отказе во включении указанного объекта в единый государственный реестр объектов культурного наследия.

Управление государственной охраны объектов культурного наследия Свердловской области является исполнительным органом государственной власти Свердловской области, уполномоченным в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации на территории Свердловской области (пункт 1 Положения об Управлении государственной охраны объектов культурного наследия Свердловской области, утвержденного постановлением Правительства Свердловской области от 28 декабря 2015 года № 1216-ПП).

Подпунктом 2 пункта 18 вышеназванного Положения предусмотрено, что Управление в целях исполнения возложенных полномочий на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы, в котором определяется историко-культурная ценность объекта и предлагается отнести такой объект к объектам культурного наследия областного или местного (муниципального) значения, принимает решение о включении объекта в реестр в качестве объекта культурного наследия областного значения или, по согласованию с органами местного самоуправления, местного (муниципального) значения либо об отказе во включении указанного объекта в реестр.

Разрешая спор по правилам главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд первой инстанции, установив, что основанием для принятия оспариваемого приказа явился отрицательный акт государственной историко-культурной экспертизы от 25 сентября 2024 года, выполненной экспертом Знаминой О.В., заключение государственной историко-культурной экспертизы в установленном порядке не оспорено, указав на то, что процедура принятия оспариваемого приказа не нарушена, содержание оспариваемого решения соответствует Федеральному закону № 73-ФЗ и Закону Свердловской области от 21 июня 2004 года № 12-ОЗ, административными истцами не представлены доказательства нарушения их прав, а также ссылаясь на положения статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, пришел к выводу, с которым согласился и суд апелляционной инстанции, об отсутствии оснований для удовлетворения административного иска.

Между тем судами не учтены следующие обстоятельства.

Согласно статьям 3, 9, 14 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильное рассмотрение и разрешение административного дела обеспечиваются соблюдением положений, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве, точным и соответствующим обстоятельствам административного дела правильным толкованием и применением законов, иных нормативных правовых актов, в том числе регулирующих отношения, связанные с осуществлением государственных и иных публичных полномочий.

Так, пункт 2 статьи 18 Федерального закона №73-ФЗ устанавливает перечень сведений, необходимых для принятия решения о включении выявленного объекта культурного наследия в реестр, которые должны в обязательном порядке содержаться в заключении государственной историко-культурной экспертизы.

Вопросы, касающиеся государственной историко-культурной экспертизы, урегулированы также содержащимися в специальной главе V Федерального закона № 73-ФЗ нормами, устанавливающими цели, принципы и объекты проведения названной экспертизы, требования к заключению экспертизы.

Согласно пункту 10 статьи 18 Федерального закона №73-ФЗ региональный орган охраны объектов культурного наследия вправе не согласиться с заключением государственной историко-культурной экспертизы по следующим основаниям: 1) проведение государственной историко-культурной экспертизы с нарушением требований настоящего Федерального закона; 2) несоответствие выводов государственной историко-культурной экспертизы ее содержанию; 3) несоответствие выводов и содержания государственной историко-культурной экспертизы требованиям настоящего Федерального закона.

Приведенные обстоятельства в пункте 10 статьи 18 Федерального закона №73-ФЗ предусмотрены в качестве оснований не согласиться региональному органу охраны объектов культурного наследия с заключением государственной историко-культурной экспертизы и назначить повторную экспертизу в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (абзац второй пункта 2 статьи 32 Федерального закона №73-ФЗ).

Как усматривается из содержания административного иска, административные истцы свои требования обосновали тем, что акт государственной историко-культурной экспертизы, положенный в основу оспариваемого приказа административного ответчика, не соответствует предписаниям Федерального закона №73-ФЗ и Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2024 года №530; административным ответчиком не рассмотрены все замечания и мнения, поступившие в установленный срок по результатам общественного обсуждения касательно заключения при принятии итогового решения. Также административные истцы представили в материалы дела письменный перечень нарушений, которые, по их мнению, допущены административным ответчиком в ходе обсуждения экспертизы (том № 2 л.д.83-92).

В нарушение норм процессуального закона суд первой инстанции указанные выше обстоятельства не проверил и не дал оценку этим доводам административных истцов, ограничившись указанием на то, что заключение государственной историко-культурной экспертизы в установленном порядке не оспорено. Указание суда первой инстанции в решении на необходимость самостоятельного оспаривания этого заключения основано на неверном толковании норм процессуального права и приведено без учета положений Федерального закона №73-ФЗ, регламентирующего порядок принятия оспариваемого приказа.

Суд апелляционной инстанции также в нарушение норм процессуального права, определяющих предназначение производства в суде апелляционной инстанции (статьи 295-317 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации), не проверил доводы апелляционной жалобы административных истцов о несоответствии акта государственной историко-культурной экспертизы предписаниям Федерального закона №73-ФЗ и Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2024 года №530, доводы о том, что не все имеющие значение документы были представлены эксперту; точные даты фотографий в исследовании экспертом не приведены, на фотографиях внешнего фасада имеются отличия; у них (административных истцов) имеются сомнения относительно выполнения фотографий экспертом, выезжал ли эксперт в г. Екатеринбург для проведения экспертизы; приложение №3 к акту дублирует приложения № 1 к заявлению на постановку на охрану данного объекта; приведенные в содержательной части выводы не соотносятся с перечнем документов и материалов, полученных и собранных при проведении экспертизы, список использованных источников не позволят сделать вывод о научной достоверности выводов экспертизы. Суд апелляционной инстанции, формально отклонив доводы апелляционной жалобы (фразами общего характера), не проверил законность обжалуемого решения суда первой инстанции с учетом требований процессуального закона.

При таких данных выводы судов о законности оспариваемого приказа сделаны без исследования фактических обстоятельств по административному делу, при неправильном применении норм процессуального права.

Заявленные требования судами рассмотрены в порядке, предусмотренном главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Между тем, судами первой и апелляционной инстанции также не учтено следующее.

В соответствии с разъяснениями, содержащимися в абзаце первом пункта 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Согласно статье 44 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации каждый имеет право на доступ к культурным ценностям, обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.

В порядке реализации указанных конституционных требований законодателем был принят Федеральный закон № 73-ФЗ, обеспечивающий сохранение, использование, популяризацию и государственную охрану объектов культурного наследия. Эти задачи, как следует из содержания указанного Федерального закона, достигаются за счет принятия мер, направленных на выявление и учет объектов культурного наследия, а также за счет последующего обеспечения сохранности этих объектов.

Право каждого на обеспечение сохранности объекта культурного наследия гарантировано частью 1 статьи 7 Федерального закона № 73-ФЗ.

Оспариваемый в рамках данного административного дела приказ №668 об отказе во включение в реестр, исключении выявленного объекта культурного наследия из перечня выявленных объектов культурного наследия области, содержит правовые нормы, направленные на изменение существующих отношений в области сохранения, использования, популяризации объекта (в частности, в результате вынесения оспариваемого приказа выявленный объект культурного наследия подлежит исключению из перечня выявленных объектов культурного наследия области), устанавливает правовой статус соответствующего объекта, являющийся обязательным для неопределенного круга лиц, и как следствие, формирует правило поведения, адресованное неопределённому кругу лиц и рассчитанное на неоднократное применение.

Таким образом, учитывая приведенные выше нормы федерального и регионального законодательства, содержание оспариваемого правового акта, приказ Управления государственной охраны объектов культурного наследия Свердловской области от 23 октября 2024 года № 668 является нормативным правовым актом, законность которого подлежала проверке в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Данный приказ принят исполнительным органом государственной власти Свердловской области.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований.

Таким образом, судебными инстанциями нарушены правила родовой подсудности дел и дело, подсудное по первой инстанции областному суду, рассмотрено районным судом в качестве суда первой инстанции. В апелляционном порядке дело рассмотрено областным судом вместо апелляционного суда общей юрисдикции.

Нарушение правил родовой подсудности свидетельствует о рассмотрении настоящего дела судами первой и апелляционной инстанций в незаконном составе, является грубым нарушением процессуальных требований.

В силу положений части 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 настоящего Кодекса.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение суда первой инстанции подлежат безусловной отмене в случае рассмотрения административного дела судом в незаконном составе.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность оспариваемых положений, при этом не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и выясняет, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия административного ответчика на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых принимаются нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; а также соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (части 7 и 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемые нормы не соответствуют иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, либо об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (часть 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Разрешая настоящее административное дело по правилам главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суды первой и апелляционной инстанций не выполнили вышеприведенные законоположения.

Поэтому обжалуемые судебные акты не могут быть признаны законными и обоснованными, отвечающими принципам и задачам административного судопроизводства.

Поскольку допущенные судебными инстанциями нарушения норм процессуального права являются существенными, в соответствии пунктом 2 части 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебные постановления подлежат отмене, а административное дело - направлению на новое рассмотрение в Свердловский областной суд в качестве суда первой инстанции.

При рассмотрении дела суду необходимо установить фактические обстоятельства дела, исследовать имеющиеся в деле доказательства и дать оценку всем доводам, приведенным в обосновании своей позиции лицами, участвующими в деле, разрешить возникший спор в соответствии требованиями норм материального и процессуального права.

Руководствуясь статьями 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции,

определила:

решение Ленинского районного суда г. Екатеринбурга Свердловской области от 20 марта 2025 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Свердловского областного суда от 14 августа 2025 года отменить.

Направить административное дело на новое рассмотрение в Свердловский областной суд по первой инстанции.

Определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения, за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы кассационным судом общей юрисдикции.

Мотивированное определение изготовлено 14 апреля 2026 года.

Председательствующий

Судьи